【国际观察】东非共同体经济一体化上的障碍

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  经济杂志2019.9.3我要分享据《东非人报》2019年8月10日报道,东非共同体(以下简称“东共体”)成员国决定讨论并修改启动单一货币体制的日程安排,由此,东共体经济一体化脚步再次放缓。究其背后影响因素,除报道所称的“各国认识到在未来五年内制定必要制度以实现既定宏观经济目标将面临重重困难”外,还有更多深层次的原因。

  文 / 浙江师范大学非洲研究院东非研究中心 李雪

  “老”东共体的成立与解体

  东共体成员国的合作有着悠久的历史。

  殖民时代以前,当地部落即通过各种方式进行贸易和互动。殖民主义期间,为了将东非殖民地合而为一,殖民者进行了各种尝试。20世纪60年代,民族独立之风吹遍了非洲大陆的每个角落,肯尼亚、乌干达、坦噶尼喀三地区先后摆脱殖民统治,获得民族独立。为迅速摆脱殖民主义的残余势力,发展民族经济,加之泛非主义在非洲大陆的广泛传播,坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达三国于1967年建立了东共体。按照东共体成立的相关条约,东共体设置统一的行政、财政与立法机构,组建共同市场,实行自由贸易政策,互免关税。

  东共体成立初期发展较为顺利,对三个成员国的经济发展起到了推动作用,曾一度被认为是非洲最有发展前途的地区性经济合作组织。邻近的赞比亚、埃塞俄比亚、索马里和布隆迪等国家都曾正式申请加入。然而,成立仅10年,东共体便于1977年解体。按照国内外学者的分析总结,解体原因主要包括:政策缺乏协调性;各成员国认为彼此之间的成本与收益分配不公、贸易明显不平衡;走不同政治道路的伙伴国之间缺乏持久的政治意愿,意识形态各不相同;政治矛盾。

  “新”东共体的建立与发展

  东共体尽管在1977年解体,各国之间的经济往来并未彻底中断。尤其是穆塞韦尼于1986年上台执政后,乌干达实施经济自由化政策,以及1985年姆维尼接替尼雷尔当选坦桑尼亚总统,以更务实的自由政策取代社会主义政策之后,东非国家越发觉得有必要深化合作,以加快经济社会发展。1993年11月30日,三个国家的总统在阿鲁沙(坦桑尼亚北部行政区)签署协议,决定成立三国部长级常设合作委员会,研究彼此之间在政治、经济、社会、文化等领域的合作问题,向三国首脑会议提出有关合作建议。

  1999年11月,肯尼亚、乌干达与坦桑尼亚签署了恢复成立东共体的条约,并于2000年7月7日经三国议会完成批准手续后生效。作为与肯、乌、坦相邻的两个内陆小国,卢旺达和布隆迪与东共体三个初始成员国的贸易关系十分密切,因此这两个国家希望加入该组织。在2004年9月10日召开的东共体第八届部长会议上,两国正式提出了加入东共体的申请。经过两年多的谈判协商,2006年11月29日,在东共体第八届峰会上批准卢旺达和布隆迪加入东共体。2007年6月18日,在卢旺达、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚和布隆迪五国总统出席的东共体第五次特别首脑会议上,布隆迪与卢旺达两国正式加入该组织。在2016年3月初于坦桑尼亚北部城市阿鲁沙召开的东共体首脑峰会上,新任东共体轮值主席、坦桑尼亚总统马古富力在峰会上宣布南苏丹将加入东共体,成为该组织第六个成员国。

  有了过去的经验教训,《东非共同体条约》(以下简称《条约》)在区域一体化问题上采取了更加谨慎的规定。《条约》第5条第1款表述了该组织的宗旨:主要是为了共同利益,制定相关政策与计划,扩大与深化各成员国在政治、经济、社会、文化领域及科研与技术、国防、安全、立法与司法事务方面的合作。第5条第2款进一步规定:为了实现前款规定,各成员国拟通过逐步建立关税同盟、共同市场、货币同盟及政治联盟,强化与规制各国在工业、商业、基础设施、文化、社会、政治等领域的关系,从而促进各国在这些领域快速、协调与均衡发展以及经济活动的持续发展,各国公平享有发展成果。

  在上述规定的指引下,东非关税同盟于2005年成立,共同市场于2010年成立。2013年7月,东共体成员国通过货币联盟协议草案和建立货币联盟的路径规划,为未来货币联盟确立了法律和制度框架。总体而言,自恢复成立以来,东共体各成员国为实现共同体目标和一体化积极努力,加强联系和沟通,尤其是关税同盟的建立,为推动地区经济发挥了重要作用。

  影响东共体经济一体化建设的因素

  东共体恢复重建后,各成员国共同制定了诸多雄心勃勃的计划,但受多方面因素的制约,这些计划多停留在纸面上,未能得到有效落实,延缓了东共体经济一体化的进程。

  国家利益高于地区利益的思想影响了一体化进程。出于对深度参与一体化建设而致国家利益受损的担忧,成员国普遍缺乏建设东共体的政治意愿,坦桑尼亚在这一问题上表现得最为突出。在东共体的建设中,土地、私人投资和旅行证件问题是坦桑尼亚的主要关切,这些问题影响到坦桑尼亚在该地区的国家利益,因为坦桑尼亚有一大片无人居住的土地,肯尼亚人和乌干达人可能会来到这些地区定居。坦桑尼亚威胁,解决不了这些问题,它就要退出新的东共体。也正是由于坦桑尼亚在土地和居住权问题上的立场,东非领导人未能在2009年4月29日签署拟议中的“共同市场议定书”。东共体领导人不得不将此事推迟到2009年11月,以便进行更多磋商。而坦桑尼亚的理由是,东共体条款不应寻求赋予凌驾于国家利益、政策和法律之上的权力。

  推动一体化进程存在冒进现象。尽管东共体的一体化进程大多可以如期推进,但实际上很多前期问题都未能得到妥善解决,并不具备进入下一发展阶段的条件。典型的情况如,尽管关税同盟设想有一个免关税的环境,但这种环境仍然存在许多阻碍,比如非关税壁垒,包括对贸易有负面影响的进口配额、卫生与动植物检疫措施、技术性贸易壁垒和原产地规则。此外,货物在东共体中的自由流动还有待实现,因为东共体仍然存有清关、征收关税等边境管控措施。这些均充分表明,至今为止,东共体的关税同盟尚未建设完成,根本不具备建设共同市场的条件,更不用说成立货币联盟。

  腐败是东共体一体化面临的另一个威胁。腐败行为多发生于边境清关环节。由于手续繁琐,货物的清关时间最长可达五天。这种情况也与一些非正规的贸易商不了解现有贸易立法有关。例如,尽管《关税同盟议定书》已经于2005年生效并实施,但大多数贸易商并不知道它的存在,更不知道关税同盟已规定取消国内关税。于是,边境管控负责人便利用他们的无知,继续对他们的货物征收过高关税。而为了使自己的货物迅速清出,他们干脆就行贿以避免清关拖延。可以说,如果可以根除腐败这一“疾病”,东共体区内贸易水平定会得到提高,商业环境会有所改善,经营成本也会随之降低,外国投资随之将增多。

  债务问题不可小觑。联合国首任非洲秘书长加利曾感叹,外援债务是非洲国家的沉重负担。这些巨额债务是非洲欠外部捐助者的。因此,出口收入甚至援助本身都需要用来偿还外部债务。债务负担已经成为实现区域一体化的一大难题,导致非洲国家把偿还外部债务当做优先事项,不能将资金优先用于发展项目。

  成员国身份重叠,行为碎片化。东共体中,坦桑尼亚同时还是南部非洲发展共同体的成员国。同样,肯尼亚、乌干达、布隆迪和卢旺达是东南非共同市场的成员,布隆迪是中非国家经济共同体的成员。成员国身份的重叠性造成了对履行义务的口是心非,也导致各国的资源竞争、政策不一致、市场碎片化。

  此外,经济发展水平参差不齐、国家与地区局势动荡、民众缺乏参与一体化的积极性等,都不同程度地影响了东共体经济一体化的发展。

  经济一体化是非洲国家实现共同发展的必由之路,东共体在这方面已经走在了其他次区域组织的前面,却仍面临上述诸多挑战。在现有条件下,摆脱上述种种因素并非易事,但他们无疑是该地区实现持久、健康发展进程中无法回避的问题。障碍必须扫除,扫除障碍的好处与意义也非常清晰,关键在于东共体各国是否有如此决心与意志力。

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  据《东非人报》2019年8月10日报道,东非共同体(以下简称“东共体”)成员国决定讨论并修改启动单一货币体制的日程安排,由此,东共体经济一体化脚步再次放缓。究其背后影响因素,除报道所称的“各国认识到在未来五年内制定必要制度以实现既定宏观经济目标将面临重重困难”外,还有更多深层次的原因。

  文 / 浙江师范大学非洲研究院东非研究中心 李雪

  “老”东共体的成立与解体

  东共体成员国的合作有着悠久的历史。

  殖民时代以前,当地部落即通过各种方式进行贸易和互动。殖民主义期间,为了将东非殖民地合而为一,殖民者进行了各种尝试。20世纪60年代,民族独立之风吹遍了非洲大陆的每个角落,肯尼亚、乌干达、坦噶尼喀三地区先后摆脱殖民统治,获得民族独立。为迅速摆脱殖民主义的残余势力,发展民族经济,加之泛非主义在非洲大陆的广泛传播,坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达三国于1967年建立了东共体。按照东共体成立的相关条约,东共体设置统一的行政、财政与立法机构,组建共同市场,实行自由贸易政策,互免关税。

  东共体成立初期发展较为顺利,对三个成员国的经济发展起到了推动作用,曾一度被认为是非洲最有发展前途的地区性经济合作组织。邻近的赞比亚、埃塞俄比亚、索马里和布隆迪等国家都曾正式申请加入。然而,成立仅10年,东共体便于1977年解体。按照国内外学者的分析总结,解体原因主要包括:政策缺乏协调性;各成员国认为彼此之间的成本与收益分配不公、贸易明显不平衡;走不同政治道路的伙伴国之间缺乏持久的政治意愿,意识形态各不相同;政治矛盾。

  “新”东共体的建立与发展

  东共体尽管在1977年解体,各国之间的经济往来并未彻底中断。尤其是穆塞韦尼于1986年上台执政后,乌干达实施经济自由化政策,以及1985年姆维尼接替尼雷尔当选坦桑尼亚总统,以更务实的自由政策取代社会主义政策之后,东非国家越发觉得有必要深化合作,以加快经济社会发展。1993年11月30日,三个国家的总统在阿鲁沙(坦桑尼亚北部行政区)签署协议,决定成立三国部长级常设合作委员会,研究彼此之间在政治、经济、社会、文化等领域的合作问题,向三国首脑会议提出有关合作建议。

  1999年11月,肯尼亚、乌干达与坦桑尼亚签署了恢复成立东共体的条约,并于2000年7月7日经三国议会完成批准手续后生效。作为与肯、乌、坦相邻的两个内陆小国,卢旺达和布隆迪与东共体三个初始成员国的贸易关系十分密切,因此这两个国家希望加入该组织。在2004年9月10日召开的东共体第八届部长会议上,两国正式提出了加入东共体的申请。经过两年多的谈判协商,2006年11月29日,在东共体第八届峰会上批准卢旺达和布隆迪加入东共体。2007年6月18日,在卢旺达、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚和布隆迪五国总统出席的东共体第五次特别首脑会议上,布隆迪与卢旺达两国正式加入该组织。在2016年3月初于坦桑尼亚北部城市阿鲁沙召开的东共体首脑峰会上,新任东共体轮值主席、坦桑尼亚总统马古富力在峰会上宣布南苏丹将加入东共体,成为该组织第六个成员国。

  有了过去的经验教训,《东非共同体条约》(以下简称《条约》)在区域一体化问题上采取了更加谨慎的规定。《条约》第5条第1款表述了该组织的宗旨:主要是为了共同利益,制定相关政策与计划,扩大与深化各成员国在政治、经济、社会、文化领域及科研与技术、国防、安全、立法与司法事务方面的合作。第5条第2款进一步规定:为了实现前款规定,各成员国拟通过逐步建立关税同盟、共同市场、货币同盟及政治联盟,强化与规制各国在工业、商业、基础设施、文化、社会、政治等领域的关系,从而促进各国在这些领域快速、协调与均衡发展以及经济活动的持续发展,各国公平享有发展成果。

  在上述规定的指引下,东非关税同盟于2005年成立,共同市场于2010年成立。2013年7月,东共体成员国通过货币联盟协议草案和建立货币联盟的路径规划,为未来货币联盟确立了法律和制度框架。总体而言,自恢复成立以来,东共体各成员国为实现共同体目标和一体化积极努力,加强联系和沟通,尤其是关税同盟的建立,为推动地区经济发挥了重要作用。

  影响东共体经济一体化建设的因素

  东共体恢复重建后,各成员国共同制定了诸多雄心勃勃的计划,但受多方面因素的制约,这些计划多停留在纸面上,未能得到有效落实,延缓了东共体经济一体化的进程。

  国家利益高于地区利益的思想影响了一体化进程。出于对深度参与一体化建设而致国家利益受损的担忧,成员国普遍缺乏建设东共体的政治意愿,坦桑尼亚在这一问题上表现得最为突出。在东共体的建设中,土地、私人投资和旅行证件问题是坦桑尼亚的主要关切,这些问题影响到坦桑尼亚在该地区的国家利益,因为坦桑尼亚有一大片无人居住的土地,肯尼亚人和乌干达人可能会来到这些地区定居。坦桑尼亚威胁,解决不了这些问题,它就要退出新的东共体。也正是由于坦桑尼亚在土地和居住权问题上的立场,东非领导人未能在2009年4月29日签署拟议中的“共同市场议定书”。东共体领导人不得不将此事推迟到2009年11月,以便进行更多磋商。而坦桑尼亚的理由是,东共体条款不应寻求赋予凌驾于国家利益、政策和法律之上的权力。

  推动一体化进程存在冒进现象。尽管东共体的一体化进程大多可以如期推进,但实际上很多前期问题都未能得到妥善解决,并不具备进入下一发展阶段的条件。典型的情况如,尽管关税同盟设想有一个免关税的环境,但这种环境仍然存在许多阻碍,比如非关税壁垒,包括对贸易有负面影响的进口配额、卫生与动植物检疫措施、技术性贸易壁垒和原产地规则。此外,货物在东共体中的自由流动还有待实现,因为东共体仍然存有清关、征收关税等边境管控措施。这些均充分表明,至今为止,东共体的关税同盟尚未建设完成,根本不具备建设共同市场的条件,更不用说成立货币联盟。

  腐败是东共体一体化面临的另一个威胁。腐败行为多发生于边境清关环节。由于手续繁琐,货物的清关时间最长可达五天。这种情况也与一些非正规的贸易商不了解现有贸易立法有关。例如,尽管《关税同盟议定书》已经于2005年生效并实施,但大多数贸易商并不知道它的存在,更不知道关税同盟已规定取消国内关税。于是,边境管控负责人便利用他们的无知,继续对他们的货物征收过高关税。而为了使自己的货物迅速清出,他们干脆就行贿以避免清关拖延。可以说,如果可以根除腐败这一“疾病”,东共体区内贸易水平定会得到提高,商业环境会有所改善,经营成本也会随之降低,外国投资随之将增多。

  债务问题不可小觑。联合国首任非洲秘书长加利曾感叹,外援债务是非洲国家的沉重负担。这些巨额债务是非洲欠外部捐助者的。因此,出口收入甚至援助本身都需要用来偿还外部债务。债务负担已经成为实现区域一体化的一大难题,导致非洲国家把偿还外部债务当做优先事项,不能将资金优先用于发展项目。

  成员国身份重叠,行为碎片化。东共体中,坦桑尼亚同时还是南部非洲发展共同体的成员国。同样,肯尼亚、乌干达、布隆迪和卢旺达是东南非共同市场的成员,布隆迪是中非国家经济共同体的成员。成员国身份的重叠性造成了对履行义务的口是心非,也导致各国的资源竞争、政策不一致、市场碎片化。

  此外,经济发展水平参差不齐、国家与地区局势动荡、民众缺乏参与一体化的积极性等,都不同程度地影响了东共体经济一体化的发展。

  经济一体化是非洲国家实现共同发展的必由之路,东共体在这方面已经走在了其他次区域组织的前面,却仍面临上述诸多挑战。在现有条件下,摆脱上述种种因素并非易事,但他们无疑是该地区实现持久、健康发展进程中无法回避的问题。障碍必须扫除,扫除障碍的好处与意义也非常清晰,关键在于东共体各国是否有如此决心与意志力。

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